Наталья Шкаева. Совет не-Федерации, или Что такое верхняя палата парламента в современной России?

18 мая Законодательное собрание Санкт-Петербурга приняло решение об отзыве из Совета Федерации своего представителя – Сергея Миронова, председателя верхней палаты парламента, третьего (после Президента и премьер-министра) должностного лица в государстве. Эта отставка породила большие дискуссии о перспективах самого Миронова и «Справедливой России» - той партии, лидером которой он является. Однако практически никто не заинтересовался судьбой обезглавленного Совета Федерации. И неудивительно – ведь именно при Сергее Миронове верхняя палата российского парламента перестала оказывать хоть какое-нибудь влияние на политику. О том, почему так произошло – очередной очерк Нового федералиста.

Парламенты – представительные и законодательные органы власти – обязательный элемент любого современного государства. Известно, что около трети всех существующих парламентов в мире (в том числе, и в России) характеризуются наличием двух палат. При этом большая часть двухпалатных парламентов находятся в демократических федеративных государствах. Тому есть простое объяснение: в федерациях существует необходимость представлять на уровне Центра интересы не только всего населения страны (эту функцию чаще всего выполняют нижние палаты), но и регионов, которые входят в ее состав. Наличие каналов представительства таких интересов – одна из важнейших характеристик современного федерализма, а центральным из таких каналов как раз становится верхняя палата общенационального парламента. Будучи вовлеченными в законодательный процесс, представители субъектов федерации имеют возможность одобрить или отклонить принятый нижней палатой законопроект, участвовать в формировании федерального бюджета, решать вопросы, связанные с территориальным устройством и безопасностью государства.

Как правило, региональные представители либо избираются депутатами региональных парламентов, либо назначаются главой субъекта федерации. Такой порядок формирования верхней палаты существует в Канаде, Индии, Испании. Однако случай США показывает, что сенаторы могут успешно избираться и самими гражданами. Поскольку верхняя палата парламента представляет регионы, численность депутатов в ней существенно меньше, чем в нижней палате. Например, в Австрии в состав нижней палаты парламента входит 183 депутата, в то время как в состав верхней –  всего 64.

Во многих федерациях полномочия верхней палаты существенно ограничены. Так например, отклонение законопроекта верхней палатой часто может быть преодолено большинством голосов депутатов нижней палаты. Лишь в некоторых федеративных государствах обе палаты ассамблеи имеют равные полномочия – например, в США и в Швейцарии.

Верхняя палата парламента в нашей стране – Совет Федерации. Согласно российской Конституции, Совет Федерации обладает довольно широкими полномочиями. Наиболее важными из них являются рассмотрение федеральных законов о бюджете, налогах и сборах, утверждение указов Президента о введении чрезвычайного положения, отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей Конституционного суда, решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории РФ. Однако федеративные реформы Владимира Путина, способствовавшие централизации государственной власти, сделали Совет Федерации одним из самых невлиятельных институтов в политической системе нашего государства. Что же произошло с Советом Федерации и чем он является сейчас?

1990-е годы характеризовались значительной децентрализацией государственного управления и даже потерей Центром влияния на политические процессы в некоторых регионах. Приход к власти Владимира Путина в начале 2000-х годов ознаменовался федеративными реформами, нацеленными на усиление Центра, а начиная с 2004 года – на «унитаризацию» государственной власти.

Изменение порядка формирования Совета Федерации стало первой реформой, лишившей региональную элиту эффективных и в то же время прозрачных каналов трансляции своих интересов на уровне Центра. 17 мая 2000 года Президент РФ Владимир Путин внес в Государственную думу законопроект о новом порядке формирования верхней палаты парламента. Согласно ему, Совет Федерации, как и прежде, должен состоять из представителей от каждого региона: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако теперь членами Совета Федерации стали не губернаторы и спикеры региональных парламентов, как это было до 2000-х гг., а их представители. Предлагая данный законопроект, Владимир Путин заявил, что при прежнем принципе формирования Совета Федерации, участие губернаторов в реализации законодательной власти являлось антиконституционным, так как это противоречит системе разделения властей. Поскольку губернатор является главой исполнительной власти субъекта федерации, он никак не может принимать участие в законотворческой деятельности на уровне верхней палаты парламента. Более того, эффективную работу Совета Федерации смогут обеспечить лишь постоянно работающие на своих местах депутаты, а не губернаторы, изредка собирающиеся на заседаниях.

Можно по-разному оценивать аргументацию второго Президента России. Подлинно известно одно – к настоящему времени федеральный центр имеет абсолютно лояльную Президенту и правительству верхнюю палату.

В Совет Федерации часто стали входить представители, практически никак не связанные с представляемыми ими регионами. Самый яркий случай – назначение Людимилы Нарусовой сенатором от республики Тыва. Кто-то подсчитал, что Нарусова появлялась в Тыве всего восемь раз. Два из них были посвящены ее назначению, несколько – приурочены к знаменательным датам, а еще один являлся рабочей поездкой. Подобное происходило и в других регионах России, где жители даже не подозревали, кто представляет их в Совете Федерации. В ответ на подобную практику, в закон о верхней палате парламента было введено положение, согласно которому депутат должен не менее 10 лет проживать в регионе для того, чтобы стать представителем в Совете Федерации.

Еще одной особенностью состава верхней палаты парламента с принятием закона о новом порядке её формирования стало превращение Совета Федерации в палату пенсионеров. Так, например, произошло с Р.З. Алтынбаевым -  бывшим мэром г. Набережные Челны, А.И. Салтыковым – бывшим мэром г. Ижевска, В.С. Деминой – бывшим председателем Брянской областной Думы.

С 1 января 2011 года членами Совета Федерации смогут быть только депутаты законодательного органа региона или представительного органа муниципального образования. Каждый будущий член Совета Федерации должен будет заручиться поддержкой избирателей в своем  субъекте федерации. Однако избираться/назначаться члены Совета Федерации будут законодательным собранием субъекта федерации или же губернатором. Они же будут принимать решение об отзыве своих представителей. Можно ли сказать, что данный закон есть шаг в сторону демократичности, выборности членов верхней палаты?

С одной стороны, несомненно, да. Новый порядок формирования Совета Федерации действительно более демократичен, нежели предыдущий.  У жителей региона, наконец, появилась возможность  узнать, кто их представляет, и кем является будущий сенатор. А сам депутат верхней палаты парламента будет тесно связан с субъектом федерации, который он представляет. Вместе с тем, даже такая система назначения сенаторов сохраняет преимущество одной партии в  верхней палате парламента, ведь конечное решение о кандидатуре депутата в Совет Федерации принимает региональный парламент, в котором большинство мест сохраняет правящая партия.

Вопрос, который висит в воздухе, но не может быть задан прямо в лоб, а нужен ли России Совет Федерации? За прошедшее время правящая власть показала, что может прекрасно работать и без него, и даже способствовала его исчезновению с политической арены. Может быть, стоит вообще отказаться от верхней палаты парламента? Ведь, в сущности, этот отказ не приведет к серьезным конфликтам, так как регионы, легко лишившиеся каналов трансляции своих интересов в 2000-х гг., вряд ли станут «бастовать» и в этот раз.

Однако создавать видимость федерализма России просто необходимо. И дело даже не в том, как будут относиться к нашему государству за рубежом. Наверное, самая главная проблема заключается в том, что Россия – огромное многонациональное государство с разнородными регионами, которой, как мне представляется, не выжить без федерализма в долгосрочной перспективе. И если в России не станет института, который будет представлять регионы на уровне федерального центра, Россия – какой мы её знаем – просто перестанет существовать.