Андрей  Стародубцев (Центр исследований модернизации Европейского университета в Санкт-Петербурге, Смольный  институт свободных искусств и наук)

В России нет федерации 

Много вы знаете серьезных аналитиков, которые  заявляли бы о существовании демократии в нашей стране? Можете ли перечислить  хотя бы десяток политиков, настаивающих на том, что мы живем в правовом государстве? Так почему же до сих  пор находятся те, кто стремится доказать, что Россия – федерация? Вместо признания очевидного факта – интенсивного и полномасштабного формирования унитарного государства, политики, чиновники и даже эксперты предпочитают использовать более нейтральный термин - «централизация».

Сомнительно, что причины такой осторожности кроются в какой-то боязни. Скорее, это связано со сложностью самого термина «федеративное государство». Проблема, однако, заключается в том, что до тех пор, пока мы не охарактеризуем реальное состояние российской политической системы, невозможна плодотворная дискуссия о её эффективности и перспективах развития. Поэтому надо четко заявить, хотя бы самим себе – «В России федерации нет». 

Конечно же, такое бескомпромиссное заявление  требует аргументации. Сторонники идеи существования федерации в России рекомендуют сделать простое упражнение – посмотреть Конституцию, где не только черным по белому написано, что Россия – федеративное государство, но и присутствует ключевая характеристика федеративного устройства – разделены полномочия между федеральным центром и субъектами федерации. 

Ответ на это будет довольно простым. Первая статья Конституции сейчас скорее декларация, чем констатация факта. А разделение полномочий не может считаться достаточным признаком федерации. Ведь в том или ином виде распределение компетенций между органами власти разного уровня – доминирующая тенденция управления современным государством, вне зависимости от того, идет ли речь о федерации или унитарном государстве. 

Уильям  Райкер, один из основных разработчиков теории федерализма, классик политической науки, писал, что в федерациях регионы хотя бы в одной сфере должны быть самостоятельны, то есть принимать решения без предварительной, явной или неявной консультации с федеральным центром. И конституционно закрепленного разделения полномочий здесь явно недостаточно. Также как недостаточно проведения выборов и наличия парламента для того, чтобы назвать государство демократическим. Реальное распределение полномочий возможно только в том случае, когда региональные сообщества и элиты будут иметь гарантии невмешательства федерального центра в принятие решений в регионах. 

Мировая политическая практика выработала, как  минимум, два основных механизма защиты интересов региона от излишнего влияния центральных властей. Ключевой из них – назначение губернатора региональным сообществом, а не федеральным центром. Речь не обязательно должна идти о прямых всенародных выборах. Этим правом можно наделить парламенты, представляющие население регионов. Важнейшим условием при этом является отсутствие возможности у федерального центра проведения своей кандидатуры на должность губернатора вопреки мнению населения или тех, кто это мнение представляет.

В России это условие не соблюдается. Как все, наверняка, помнят, в сентябре 2004 года Владимир Путин заявил, что борьба с терроризмом невозможна при всенародных выборах губернаторов. Взамен была предложена схема, при которой губернаторы назначаются («наделяются полномочиями»!) региональными парламентами по представлению Президента России. Злые языки утверждают, что никакого отношения новый порядок выборов/назначения губернаторов к борьбе с терроризмом не имеет, что бесланская трагедия стала удобным поводом для решающего удара по политической автономии региональных элит. Где здесь правда – в контексте данного разговора не столь важно. Так или иначе, мы – общество – потеряли, во-первых, выборы, а во-вторых, возможность отказаться от навязываемой сверху кандидатуры. Как известно, уже двукратный отказ регионального парламента от кандидатуры, предложенной Президентом, может служить основанием для роспуска представительного органа. В этом свете, совсем неудивительно, что за пять лет не было ни одного случая, когда региональные парламенты не согласились бы с Президентом. 

Сторонники  новой системы скажут, что такое согласие региональных элит связано  не столько со слабостью региональных парламентариев, сколько с благоразумием федерального центра, который не предлагает непроходные кандидатуры. Возможно, но согласитесь, что под угрозой новых выборов в условиях управляемого электорального процесса принять другое решение региональные политики просто не могут. В этой ситуации, либерализм Дмитрия Медведева, разрешившего победившей на региональных выборах партии предлагать Президенту кандидатуры на должность губернатора,  мало что меняет. 

Другой  важный механизм обеспечения автономии  регионов – возможность влияния  региональных элит на принятие общенациональных решений – был фактически ликвидирован еще в начале 2000-х годов. Представлять региональные интересы на общефедеральном уровне во всем мире призваны верхние палаты парламента. У нас эту роль выполняет Совет Федерации. В 2000 году Президент Путин объявил о том, что ситуация, при которой региональные губернаторы, являясь главами исполнительной власти, участвуют в реализации власти законодательной – не соответствует Конституции России. Те же злые языки заявляют о том, что совсем не заботой об основном законе страны руководствовался Президент, а логикой продолжавшейся борьбы с наиболее сильными региональными лидерами, возглавивших фронду федеральному центру на парламентских выборах 1999 года. Так или иначе, сейчас Совет Федерации – один из наименее влиятельных институтов в российской политической системе, играющий скорее церемониальную роль. 

Что же, учитывая все эти факты, остается сказать только одно – в России нет федеративного государства. Мы живем в Российской Нефедерации, как точно заявил в сентябре 2004 года портал Polit.ru. Политикам, экспертам, обществу нужно признать очевидное. И начать дискуссию о том, нужно ли нам возвращаться к федеративному устройству, или унитарное децентрализованное государство – это тот строй, который в наибольшей степени подходит нашей стране.

Далее в серии заметок "Новый федералист"

В России нет федерации

Почему Конституционный суд не защищает дух Российской Конституции

Региональные элиты: имитация самостоятельности

О политических факторах распределения бюджетных средств

Зачем нужна федерация?

Какая федерация нам нужна?

См. также на Когита!ру:

Децентрализация и права человека. Часть I

Децентрализация и права человека. Часть II