Ольга Герасимова. Вклад НКО в стратегическое планирование в Испании и России

Вклад НКО в стратегическое планирование в Испании и России

Что такое стратегическое планирование

Стратегическое планирование в настоящее время является необходимым элементом городского развития. В условиях быстро меняющейся внешней среды, рыночной экономики, а также роста конкуренции наличие стратегии позволяет регулировать развитие города, а также повышать его инвестиционную привлекательность. Распространение стратегического планирования осуществляется в 1980х гг. сначала в США, а затем Европе (Германия, Франция, Бельгия, Испания и пр.)[1].

Стратегическое планирование – «процесс, при котором город создает образ своего будущего и разрабатывает необходимые действия для его достижения»[2].

Важным моментом является то, что стратегия рассматривается как средство координации усилий и достижения взаимопонимания. Б.С. Жихаревич подчеркивает, что Стратегический план разрабатывается и реализуется всеми участниками, влияющими на развитие города с учетом интересов населения[3]. Кроме того, он позволяет консолидировать усилия местной администрации и общества в решении насущных городских проблем. И на чем стоит особенно акцентировать внимание – наличие стратегии не только улучшает имидж города, но способствует укреплению взаимоотношений органов власти и общественности, а также направляет усилия всех сил в единое русло[4].

Целью данной работы является сравнение ситуации с участием НКО в стратегическом планировании в Испании и России. Выбор именно Испании не является случайным и обусловлен несколькими факторами:

1)  Испания – одна из первых стран, в которых стратегическое планирование получило развитие;

2)  Активная научная разработка вопроса городского развития;

3)  Пример Барселоны был взят в качестве образца для разработки Стратегического плана Санкт-Петербурга.

Общественные объединения и стратегическое планирование в Испании

Для анализа ситуации в Испании была выбрана модель Барселоны. Во-первых, потому что это успешный пример реализации политики governance. Под «governance» понимается новый вид управления, основанный, прежде всего на горизонтальных связях между властными структурами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. Достаточно высокий уровень доверия и кооперативного сотрудничества обеспечивают повышение эффективности управленческой деятельности[5]. Во-вторых, в городе уже сложилось развитое и устойчивое гражданское общество.

Барселона это один из главных муниципальных районов в Европе, двигатель Каталонии. Процесс городского стратегического планирования начинается здесь в 1988г[6]. Следует отметить, что история стратегического планирования в Барселоне включает две стадии. Первая связана с развитием непосредственно города Барселона, вторая  с развитием провинции Барселона (36 муниципальных образований)[7].

Изначально основная ориентация стратегического развития была направлена на гражданское общество. Так, стратегический план 2000г. привел к достижению консенсуса между главными социальными и экономическими акторами Барселоны. Данное соглашение послужило импульсом для дальнейшей разработки транспортных, инфраструктурных и реконструкционных проектов[8]. 

Полученный опыт привел к новому пониманию стратегического планирования в целом, которое должно соответствовать политике – governance. В результате в Барселоне была сформирована Ассоциация стратегического планирования Барселоны (PEMB). По своей сути это частное некоммерческое объединение, которое включает в себя как представителей администрации, так и членов наиболее важных социальных и экономических организаций (Торгово-промышленная палата, Университет Барселоны, Агентство по стимулированию занятости и др.)[9].

Хотелось бы немного рассказать о деятельности некоммерческих организаций. Торгово-промышленная палата в Барселоне была основана еще в 1886г. Данная организация ориентирована на улучшение экономических результатов компаний через предоставление им индивидуальных услуг, либо совместных мероприятий, которые способствует экономическому продвижению Каталонии[10]. Главный фокус сосредоточен на активации бизнеса, посредством поддержки национальных и международных компаний и желание распространить национальную экономическую систему. Кроме того, Палата анализирует экономическую и территориальную реальность, работает на туризм, тренирует профессионалов и является местом встречи компаний. Целью НКО является также защита интересов бизнеса, в свете чего ей приходится направлять отчеты по экономической политике в администрацию[11]. Между 2003 и 2005гг. благодаря реализации амбициозного проекта Торгово-промышленная палата приняла и сертифицировала собственную систему качественного менеджмента. Что привело к росту производства, снижению временных затрат на аудит, увеличению количества проделанных процедур[12].

Еще одним показательным примером является деятельность Círculo de Economía. Это некоммерческая организация, которая является местом для диалога и дискуссии разных социальных групп: бизнесмены, экономисты, профессионалы и эксперты администрации. Она была основана в 1958г. Организация образована индивидуальными партнерами и организациями. В настоящее время в ее состав входят больше 1300 членов. Поскольку Círculo de Economía сочетает в себе различные позиции, с самого начала она характеризовалась независимостью критериев. Именно поэтому организация приобрела существенное значение для средств массовой информации и рассматривается во внимание при принятии решений администрацией и социальными агентами. Círculo de Economía имеет 4 основных направления деятельности, это: экономика, изменение климата и энергии, инфраструктуры и окружающая среда и качество демократии и социальные трансформации. В их рамках разрабатываются проекты, существующие до момента их полной реализации. Кроме того, следует отметить, что организация выполняет также и социальную функцию, которая реализуется в трех видах деятельности:

1)  Место встречи – институт 40 лет продвигал идею дебатов и социального диалога. Он принимал выдающихся личностей мира бизнеса, экономики, политики и культуры. С самого начала цель состояла в установлении связей между людьми, которые смогут привнести различные инновационные точки зрения на решение коллективных проблем.

2)  Форум мнений – организация изучает экономические и социальные вопросы с широкой, углубленной перспективы, которая делает возможным привлечение всех участвующих акторов. При этом акцент делается не на сегодняшние проблемы, освещаемые общественным мнением, а на будущие.

3)  Точка развития коллективных инициатив – Círculo de Economía имеет активную позицию, благодаря которой она информирует общественных деятелей о необходимых позициях и собственных инициативах.

Также хотелось бы отметить, что рассмотренная некоммерческая организация с самого начала выступала за интеграцию в Европу как модель либерального, передового и демократического общества[13].

Вернемся к ассоциации PEMB, созданной для разработки стратегических документов. Она функционирует на постоянной основе, с целью реализации своей миссии и поставленных задач. В разрабатываемых проектах активно участвуют представители некоммерческих организаций, являясь, в том числе и их координаторами. Кроме того, все участники объединения совместно несут ответственность за реализацию стратегических задач[14].

Активность организаций третьего сектора также проявилась в разработке предложений по плану изменений в закон о городском планировании, который находился на разработке правительства Каталонии, которые были учтены органами власти[15].

В задачи PEMB входит не только анализ потенциала развития и разработка приоритетных направлений, но и продвижение участия всех вовлеченных агентов, а также достижение консенсуса между различными интересами. Важным моментом работы является изучение альтернатив до тех пор, пока не будет установлено согласие с учетом различных подходов. Основной метод работы ассоциации основан на кооперации всех участвующих агентов[16].

Представители третьего сектора органично входят в структуру PEMB, которая выглядит следующим образом:

Основную роль представители НКО играют в двух высших органах ассоциации – Генеральном совете и Комитете вице-председателей. Ряд членов занимают должности вице-президентов Генерального совета (президентом является мэр города). Данные подразделения обсуждают стратегические направления развития провинции Барселона[17].

Следует отметить, что стратегическое планирование в Барселоне выступает главным инструментом взаимодействия власти и общества. НКО именно в рамках рассматриваемой модели кооперации государственного и частного секторов получают право голоса[18].

Таким образом, мы можем говорить о сложившейся системе социального партнерства между местной властью и представителями третьего сектора. Сотрудничество выражается в активном и постоянном участии НКО в разработке приоритетных направлений развития города, а также в реализации разработанных проектов. Хотелось бы подчеркнуть, что участие общественных объединений в разработке стратегии считается необходимым условием для постановки эффективных целей развития.

Участие представителей НКО в разработке стратегических документов  в России

Для анализа ситуации в России был взят пример Санкт-Петербурга, поскольку именно в этом городе зарождается стратегическое планирование в современном его виде.

Первый документ по стратегическому развитию города был принят в 1997г. – Стратегический план Санкт-Петербурга. Это договор общественного согласия, который создавался в ходе диалога между представителями власти, НКО и деловых кругов на основе частно–общественного партнерства[19].

Каким же образом участвовали общественные объединения в разработке плана? Основным механизмом здесь выступили тематические комиссии – рабочие органы, которые обеспечивали разработку, реализацию, мониторинг, корректировку и обновление Стратегического плана по выбранным направлениям. Таким образом, общественные объединения имели возможность участвовать в непосредственной подготовке плана. Кроме того, некоторые представители общественных объединений были сопредседателями комиссий наряду с членами Администрации[20]. Правда данная ситуация наблюдалась меньше чем в половине имевшихся комиссий. Нередки были и случаи, когда оба сопредседателя представляли властные структуры[21].

Высшим органом стратегического планирования выступил Генеральный Совет. Он был образован для обсуждения и утверждения ключевых решений по разработке и реализации плана. В его состав также вошли представители общественных организаций, которые подписав план, как и остальные члены, взяли на себя обязательства по его исполнению. Членство в Генеральном Совете давало право участвовать во всех публичных обсуждениях. Если снова обратиться к составу, то можно сказать, что НКО были в большей степени представлены ассоциациями бизнеса[22].

Кроме того, первая редакция Стратегического плана была опубликована в интернете, после чего в течение двух месяцев представители заинтересованных НКО проводили слушания, а также присылали свои замечания и предложения[23].

В 2004 году формируется новая система государственного планирования, которая четко определяет роли государства, населения, предпринимателей и некоммерческого сектора[24].

Важным элементом созданной системы заявлено профессиональное и общественное обсуждение проектов. Именно поэтому в сентябре-декабре 2004 года было проведено 7 заседаний и 1 общероссийский форум, в которых принимали участие представители общественных организаций. Основную часть подобных собраний составляли доклады представителей власти, но в тоже время довольно часто выступали и члены научного сообщества (институты, проектные бюро). По сути, общественное участие сводилось в большей степени к формулированию вопросов к выступающим и иногда комментариям по теме. Лишь половина заседаний подразумевала выделение времени на обсуждение. И в заключение хотелось бы отметить небольшой процент НКО, участвующих в подобных слушаниях на фоне остальных групп[25].

Кроме того, в сентябре и декабре 2004 года были проведены конференции, посвященные рассмотрению новой системы государственного планирования. В них также присутствовали представители общественных организаций. Но время на обсуждение отводилось только в завершении конференции после выступления всех докладчиков[26].

Итак, роль НКО в стратегическом планировании в Санкт-Петербурге претерпела изменения. Если во время разработки первого Стратегического плана общественные объединения принимали активное участие в ходе разработки основных направлений развития города. То, начиная с 2004 года это лишь обсуждение готовых документов, сводящееся в большей степени к формальной процедуре присутствия.

Сравнительный анализ ситуации в Испании и России

На основании приведенных фактов мы можем говорить о том, что некоммерческие организации в Испании органично встроены в структуру стратегического планирования, являясь его равноправными участниками. В России же участие общественных объединений сводится к их привлечению на определенных этапах разработки стратегически важных документов. Если в 1997г. НКО непосредственно участвовали в разработке направлений развития города, то с 2004г. это лишь обсуждение разработанных властью документов. При этом, на мой взгляд, многое зависит от того расположены представители властных структур к диалогу или нет.

В Испании работа над стратегически важными документами осуществляется постоянно за счет функционирования специально созданной для этого некоммерческой организации – PEMB. В нашей стране стратегическое планирование осуществляется эпизодически в момент разработки документа. Только тогда некоммерческие организации имеют возможность участвовать в планировании будущего развития города. Хотелось бы также отметить, что в новой системе стратегического планирования, по сравнению с 1997г., не предусмотрено участие общественных объединений в реализации стратегии. Данная миссия полностью возложена на власть.

Кроме того, рассматривая пример Барселоны, мы можем уже говорить о сложившейся системе социального партнерства между властью и обществом, к которому наша страна лишь только стремится. Представители местной администрации этого города уже осознали всю пользу сотрудничества с третьим сектором, которое приводит к прогрессивному развитию за счет согласования действий всех городских акторов. В Санкт-Петербурге после перехода к новой системе стратегического планирования мы можем говорить об усилении полномочий представителей муниципального управления и уменьшении роли общественных объединений.

К сожалению, попытка выстроить стратегическое планирование по модели Барселоны не прижилась в Санкт-Петербурге. Если в ходе разработки первого Стратегического плана мы можем наблюдать заимствование определенных элементов системы планирования, то на новом этапе происходит явное смещение акцентов в пользу государственного планирования. Кроме того, стратегическое планирование в России не приобрело систематического характера, выстроенного на основании постоянного сотрудничества власти и третьего сектора.

В чем же причины такого исхода? Прежде всего, это то, что в России до сих пор не сложилась система частно-государственного партнерства, в рамках которой некоммерческие организации выступали бы в качестве полноправного участника взаимодействия. Сыграла роль и общая ситуация в обществе, связанная с укреплением властной вертикали, наблюдающимся с 2004 года. Усиление полномочий властных структур привело к значительному снижению доли общественного участия. Что еще раз показывает нам слабость гражданского общества в России. Субъективным фактором, оказавшим влияние, стало то, что ни представители власти, ни члены общественных объединений не осознали необходимость сотрудничества в данной сфере. НКО в большинстве своем проявляют незначительный интерес к разработке документов долгосрочного планирования и участию в ней. Хотя это еще один механизм, с помощью которого общественные организации могли бы участвовать в развитии города и осуществлять контроль над деятельностью властных структур.

В заключение хотелось бы сказать, что в Испании мы можем наблюдать сильную позицию НКО, выступающих в роли равноправных партнеров власти в планировании будущего города. В нашей стране общественные объединения имеют меньше возможностей непосредственного влияния на изменение стратегически важных документов. Для выхода из данной ситуации необходима как более активная позиция НКО, так и осознание администрацией выгоды от сотрудничества с третьим сектором.

Список литературы

1)    Актуальность стратегического планирования для Санкт-Петербурга. http://www.stratplan.leontief.ru/windru.htm

2)    Жихаревич Б.С. Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке Стратегического плана Санкт-Петербурга. httpwww.city-strategy.ru22

3)    Княгинин В.Н., Липецкая М.С. Практические аспекты разработки стратегий социально-экономического развития регионов РФ // Научные ведомости. №2 (42), 2008. С. 163-168.

4)    Креславский Е. Организация групповой работы при разработке тематических блоков Стратегического плана. httpwww.csr-nw.rucontentdataarticlefilest46_2236.pdf

5)    Лимонов Л.Е., Карелина И.А. Стратегический план Санкт-Петербурга: механизмы вовлечения стейкхолдеров и населения. httpwww.city-strategy.ru22

6)   Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «Governance» // Полис. 2003. №4. http://www.politstudies.ru/N2004fulltext/2003/4/5.htm

7)    Стратегический план Санкт-Петербурга. http://www.stratplan.leontief.ru/windru.htm

8)    Стратегичесое планирование в Санкт-Петербурге 2004-2014.

http://www.stratplan.leontief.ru/2004/System.htm

9)   Heinelt H., Kubler D. Metropolitan governance. 2005.

10) Metropolitan governance and spatial planning: comparative case studies of European city-regions

11)  The Strategic Metropolitan Plan of Barcelona

Сноски